3 – Utviklingen på norsk sokkel

Dette kapitlet omhandler endringer knyttet til næringen, markedet og myndighetenes oppfølging siden 2013.

3.1 Oppsummering av rapporten

Vurdering av gjennomførte prosjekter på norsk sokkel

Rapporten Vurdering av gjennomførte prosjekter på norsk sokkel ble utarbeidet av OD på oppdrag av OED i 2013 /1/. Rapporten omhandlet fem prosjekter: Skarv, Yme, Valhall videreutvikling, Tyrihans og Gjøa. Den hadde som hovedformål å forstå grunnene til at rettighetshaverne enten lykkes eller ikke lykkes med å gjennomføre prosjektet på tid, kvalitet og kostnader relativt til PUD/PAD.

Rapporten konkluderte med at de fleste prosjektene ender opp med utbyggingskostnader innenfor usikkerhetsspennet angitt i PUD. På tross av dette var det store kostnadsøkninger fra prosjektene samlet sett, noe som hovedsakelig skyldes noen få prosjekter med store overskridelser.

Gjennomgangen viste at det er noen viktige forhold som må være på plass for at prosjektene skal lykkes.

Planlegging

Flere av prosjektene i gjennomgangen var blitt styrt av for ambisiøse tidsplaner og tiden avsatt til planleggingsarbeidet ble for knapp. Forprosjekteringen (FEED) var for flere prosjekter ikke ferdigstilt før investeringsbeslutning.

Dette resulterte i at bygging og innkjøp var iverksatt på sviktende grunnlag, og i flere av prosjektene ble det gjort større designmessige endringer underveis i byggefasen.

Prekvalifisering av leverandører

I store offshoreprosjekter vil det være svært krevende å følge opp alle leveranser underveis. Operatøren må derfor prioritere innenfor hvilke områder operatøren skal gjennomføre egen oppfølging.

En grundig prekvalifisering av leverandørene med hensyn på tidligere erfaringer vil kunne redusere risikoen for problemer underveis og dermed behovet for oppfølging. Gjennomgangen viste at operatøren i flere tilfeller i altfor stor grad stolte på at kontraktøren kunne levere til kravspesifikasjonene.

Kontraktstrategi

Prosjektets kontraktstrategi må sikre kostnadseffektiv framdrift og kvalitet, og gi operatøren mulighet for oppfølging, kontroll og korrektive tiltak underveis. Kontraktstrategien bør avspeile de sentrale risikoelementene i prosjektet og sees i sammenheng med operatørens direkte oppfølging og prekvalifisering av leverandører. Gjennomgangen viste at operatøren bør vurdere å ta et større direkte kontraktansvar i forhold til leveranser av sentrale utstyrspakker.

Operatørens oppfølging

Alle deler av prosjektet krever god og kvalifisert oppfølging, og det er operatørens oppgave å sørge for dette. Oppfølgingen må tilpasses de leverandørene og den kontraktsmodell som er valgt. Forståelse av NORSOK-standarder og norske myndighetskrav er en større utfordring på utenlandske verft enn på norske, og det påhviler operatøren et særlig ansvar å følge dette opp. Dette ble oppsummert som lærdom i flere av prosjektene som ble gjennomgått.

Høyt aktivitetsnivå medførte økte priser på innsatsfaktorer og knapphet på ressurser. For prosjekter som var kommet skjevt ut, bidro et høyt aktivitetsnivå til strammere betingelser for gjennomføringen og var etter ODs vurdering en medvirkende årsak til de store tids- og kostnadsoverskridelsene som påløp noen av prosjektene i denne gjennomgangen.

3.2 Endringer i rettighetshavernes prosjektutviklingsprosess

På norsk sokkel har det de senere årene vært en tendens til at rettighetshaverne tar konseptvalg tidligere i prosjektutviklingen enn før. Mens man tidligere valgte konsept rett før eller ved beslutning om videreføring (BOV), er det de siste årene flere eksempler på at konseptet velges et halvt års tid før BOV.

ODs rapport fra 2013 konkluderte med at flere av prosjektene hadde vesentlige mangler i planleggingsfasen av prosjektet. Å sette av tid til å modne konsept før BOV kan bidra positivt til prosjektgjennomføringen.

Samtidig kan konseptuelle valg som tas tidlig innebære at valgene tas under større usikkerhet. Estimatene for utvinnbare ressurser, kostnader og lønnsomhet blir gradvis mer sikre fra beslutning om konkretisering (BOK) til BOV.

Tidlige valg kan dermed øke sannsynligheten for at det blir behov for endringer senere. Særlig gjelder dette ved beslutninger som tas før BOK hvor det kan være risiko for at en velger vekk gode løsninger for tidlig. Myndighetene er opptatt av at løsningen med høyest samfunnsøkonomisk verdi blir valgt og at dette blir tilstrekkelig dokumentert av rettighetshaverne.

Prosjektutvikling

Rettighetshaverne som bygger ut på norsk sokkel har ulike prosjektutviklingsprosesser. Et fellestrekk er at de har flere beslutningspunkter underveis i prosjektets levetid, og at de har definert krav til nivået på prosjektering og estimering for å sikre rett kvalitet ved de ulike beslutningspunktene. En skjematisk fremstilling av prosjektutviklingsmodellen slik myndighetene har definert den i PUD/PAD-veilederen, er vist i figur 1.

Olje- og gassprosjekter deles hovedsakelig inn i en planleggingsfase og en gjennomføringsfase.

I planleggingsfasen evalueres ulike konsepter med hensikt å identifisere den beste utbyggingsløsningen og det valgte konseptet modnes videre fram mot en investeringsbeslutning. Det sendes da inn en Plan for utbygging og drift av en petroleumsforekomst (PUD) eller Plan for anlegg og drift av innretning for transport og for utnyttelse av petroleum (PAD). I gjennomføringsfasen ferdigstilles detaljprosjektering og de valgte løsningene/innretningene bygges, installeres og settes i drift.

I PUD-PAD-veilederen /10/ definerer myndighetene beslutningspunktene i planleggingsfasen av et prosjekt:

Beslutning om konkretisering (BOK): Milepæl der rettighetshaverne har identifisert minst ett teknisk og økonomisk gjennomførbart konsept som gir grunnlag for å starte studier som leder fram til konseptvalg.
Beslutning om videreføring (BOV): Milepæl der rettighetshaverne tar beslutning om videreføring av studier for ett konsept som leder fram til beslutning om gjennomføring.
Beslutning om gjennomføring (BOG): Milepæl der rettighetshaverne tar investeringsbeslutning som resulterer i innlevering av PUD eller PAD.

Konseptvalg er et viktig beslutningspunkt i planleggingsfasen av et prosjekt. Da skjer det en dreining fra å studere mange alternativer til å kun fokusere på ett konsept som skal modnes fram til en investeringsbeslutning.

Veilederen beskriver også forventninger til samhandling mellom rettighetshavere og myndigheter og dokumentasjon til myndigheter underveis i planleggingsfasen. Rettighetshaverne skal blant annet informere myndighetene ved BOK, BOV og eventuelt konseptvalg dersom dette valget er tidligere enn BOV. Hensikten er å legge grunnlaget for effektiv myndighetsbehandling av de endelige planene.

Figur 1 Prosjektutviklingsprosessen

3.3 Styrket oppfølging av prosjekter i planleggingsfasen

Det er i det norske rammeverket for petroleumsvirksomheten en klar rolle- og ansvarsfordeling mellom myndighetene og næringen. Myndighetene regulerer sektoren ved å sette rammer som selskapene opererer innenfor.

Aktørene i næringen har mest kunnskap, kompetanse og informasjon om muligheter og utfordringer i sin aktivitet og forestår derfor aktiviteten innen leting, utbygging og drift av feltene. Det er selskapene som har det fulle ansvaret for den operasjonelle aktiviteten, herunder også planlegging og utbygging av prosjekter.

Med bakgrunn i at enkelte prosjekter har opplevd store kostnadsoverskridelser og forsinkelser, har OD siden 2013 økt kompetansen på temaet prosjektgjennomføring og styrket oppfølging av prosjekter i planleggingsfasen.

I en planleggingsfase er det lagt opp til at det skal være en dialog mellom rettighetshavere og ulike myndighetsinstanser fram mot at PUD eller PAD overleveres myndighetene for godkjenning.

Dette er viktig for å få belyst de ulike utbyggingsalternativene og problemstillingene underveis i planleggingen, herunder legge til rette for en effektiv sluttbehandling av planen.

I perioden etter 2013 har ODs tilbakemelding til rettighetshaverne ved BOK og BOV blitt mer formalisert. Tilbakemeldingen vil normalt omfatte forventninger som myndighetene vurderer som sentrale for å kunne gi sin tilslutning til endelig plan og som rettighetshaverne derfor bør hensynta i sitt videre arbeid fram prosjektsanksjonering.

I denne fasen etterspør OD også vurderinger av sentrale forhold rundt prosjektmodning og gjennomføring. OD ønsker på den måten å bidra til økt bevissthet omkring dette temaet hos selskapene tidlig i prosjektutviklingen.

PUD/PAD-veilederen ble oppdatert i 2017 som følge av enkelte prosjekter med store kostnadsoverskridelser og fikk noen ytterligere endringer i 2018 basert på innspill fra Konkraft. I kapittel 5.6 organisering og gjennomføring blir det nå bedt om mer informasjon om prosjektgjennomføring sammenlignet med tidligere, i tillegg til partnerinvolvering og kvalitetssikring.

Det skal i PUD inngå en beskrivelse av prosjektets styringssystem, kontraktstrategi for utbyggingen og overordnet metode for anbudsevaluering og leverandørvalg. PUD skal også inneholde en beskrivelse av erfaringsoverføring fra nylig gjennomførte og sammenlignbare prosjekter, partnernes involvering i planlegging og gjennomføring og operatørens og prosjektorganisasjonens erfaring fra sammenlignbare prosjekter. Videre skal det inngå en beskrivelse av rettighetshavernes risikovurderinger, herunder risikostyring og oppfølging av prosjektet.

Ved PUD foretar OD en vurdering av rettighetshavernes utbyggingsplaner inkludert estimater og strategi for gjennomføring. PUD-vurderingen til OD er et underlag for departementets vurdering og den videre behandlingen av saken i regjering eller Storting.

OD har de senere årene også hatt mer regelmessige møter med operatører på utvalgte utbyggingsprosjekter med fokus på temaer som prosjektframdrift, kostnadsutvikling, utfordringer og erfaringer.

Gjennom dette arbeidet opparbeider myndighetene seg kunnskap og erfaringer fra utbyggingsprosjekter som gir grunnlag for å etterspørre forhold i planleggingsfasen som er viktige for prosjektgjennomføringen.

Den norske forvaltningsmodellen

Petroleumsressursene på norsk sokkel er statens eiendom og hovedmålet i petroleumspolitikken er å legge til rette for lønnsom produksjon av olje og gassressursene i et langsiktig perspektiv. Dette målet er nedfelt i petroleumsloven. Gjennom petroleumsloven har Stortinget fastsatt rammene for styringen av virksomheten.

Det er i det norske rammeverket for petroleumsvirksomheten en klar rolle- og ansvarsfordeling mellom myndigheter og næringen. Det skilles mellom forvaltning og forretning. Myndighetene utvikler ikke petroleumsressursene selv, men bidrar til at det skapes verdier gjennom å tilrettelegge for kommersiell utnyttelse av ressursene.

Myndighetene regulerer sektoren ved å etablere og vedlikeholde et rammeverk i form av lover, forskrifter og konsesjoner. Dette gir rettighetshaverne på norsk sokkel rettigheter og plikter.

Rettighetshaverne skaper verdier innenfor disse rammene. Det er aktørene i næringen som har mest kunnskap, kompetanse og informasjon om muligheter og utfordringer i sin aktivitet og som derfor forestår den daglige operasjonelle aktiviteten innen leting, utbygging, drift og avslutning. Det er selskapene som har det fulle ansvaret for den operasjonelle aktiviteten, herunder at den utføres i henhold til de rammene myndighetene har satt.

Alle rettighetshavere i en utvinningstillatelse har ansvar for prosjektgjennomføring. Operatøren har et særskilt ansvar for selve utførelsen, mens de øvrige rettighetshaverne skal påse at operatøren følger opp sitt ansvar – den såkalte påseplikten.

3.4 Tydeliggjøring av påseplikten ved planlegging og utbygging av prosjekter

Det er operatøren som utfører den daglige ledelse av virksomheten på vegne av rettighetshaverne. Operatøren har derfor et særskilt ansvar for at virksomheten foregår på en forsvarlig måte og i samsvar med de til enhver tid gjeldende regler. Rettighetshaverne har en plikt til å påse at operatøren oppfyller sine operatørplikter, herunder også planlegging og gjennomføring av prosjekter.

Ifm revisjon av PUD/PAD-veilederen har myndighetene understreket rettighetshavernes påseplikt knyttet til planlegging og utbygging av prosjekter og etterspør rettighetshavernes planer tydeligere nå enn før:
Det er operatøren som har det praktiske ansvaret for utarbeidelse av PUD og PAD. Dette arbeidet skal skje i nært samarbeid med de øvrige rettighetshaverne.

Rettighetshavergruppen skal fungere som et internt kontrollsystem i utvinningstillatelsen. Formålet er å sikre god kvalitet i beslutningsgrunnlaget, og det bør derfor så tidlig som mulig i planleggingen av PUD og PAD utarbeides en strategi for en effektiv kvalitetssikring, der involvering av rettighetshaverne og erfaringsoverføring fra andre prosjekter ivaretas.

Dette betyr at påseplikten er en sentral del av kvalitetssikringen av utbyggingsprosjekter på norsk sokkel. Alle rettighetshavere utenom operatøren skal i henhold til veilederen skriftlig redegjøre for hvilke aktiviteter de har gjennomført/planlegger å gjennomføre for å oppfylle påseplikten i tilknytning til utarbeidelse og gjennomføring av PUD.

3.5 Markedsutvikling

Petroleumsnæringen er en råvarebasert næring, og som de fleste slike næringer er råvareprisen styrende for aktivitetsnivået. Dette har en direkte påvirkning på prosjektene. Ved høy oljepris er det ofte besluttet mange prosjekter med medfølgende ressurs- og kapasitetsbegrensninger hos leverandørene. Det kan gjøre det krevende å gjennomføre et prosjekt i henhold til planer og forventede kostnader.

Ved lav oljepris er det mer krevende å få besluttet prosjekter. Det blir bedre tilgang på ressurser og kapasitet, men større konkurranse og lavere inntjening som legger press på leverandørene. Uforutsigbarheten i oljeprisen er en utfordring i seg selv i slike kapitalintensive prosjekter.

Siden starten på norsk petroleumsvirksomhet for mer enn 50 år siden har næringen i så måte opplevd mange oppturer og nedturer. Både i 1986, 1998, 2001 og 2008 falt oljeprisen til lave nivåer som førte til endringer og omstillinger. I perioden 2010 til 2014 var oljeprisen stabil og høy. Det førte til et høyt aktivitetsnivå, men etter hvert også et høyt kostnadsnivå.

Balanseprisen for nye utbygginger beveget seg i enkelte tilfelle opp mot $80. I 2014 falt oljeprisen markant fra et nivå over $100/fat helt ned til under $30/fat på det laveste. Dette fikk store konsekvenser for mange selskaper i næringen, og har medført store endringer. Selv om oljeprisen i dag har hevet seg fra de laveste nivåene, har rettighetshaverne fortsatt fokus på at nye prosjekter må være lønnsomme også ved lav oljepris.

Figur 2 Oljeprisutvikling og balansepris for prosjekter på norsk sokkel

Oljeprisnedgangen i 2014 førte til at oljeselskapene fikk økt fokus på kostnader og kostnadseffektivitet. Det resulterte i at mange planlagte prosjekter, både større utbygginger og mindre prosjekter på allerede produserende innretninger, ble stoppet eller utsatt.

Etter hvert som pågående prosjekter ble ferdigstilt og aktivitetsnivået avtok, ble det gjennomført store nedbemanninger i alle ledd i bransjen. Hardest gikk dette ut over leverandør- og servicenæringen. Dette har ført til omstruktureringer. Selskap har blitt kjøpt opp eller slått seg sammen, noen selskaper har lagt ned.

Et element som har vært med på å moderere den nedturen som kom i 2014, er funnet av Johan Sverdrup i 2010. Det har resultert i at aktivitetsnivået på norsk sokkel i perioden etter 2014 relativt sett har vært høyere enn hva som normalt kunne forventes. Mange av kontraktene har gått til norske leverandører og dermed vært med på å opprettholde aktivitetsnivået i en periode med lav oljepris.

De siste årene er det gjennomført en rekke tiltak i næringen for å øke effektivitet og redusere kostnadsnivået. Tiltakene har gitt resultater og vises både i form av lavere investeringskostnader for nye prosjekter, reduserte kostnader på utvinningsbrønner på felt i drift og reduserte drifts- og letekostnader.

I 2019 har oljeprisen steget til rundt $60/fat. Inntjeningen i dagens marked er god, i enkelte tilfelle like god eller bedre enn i 2014 da oljeprisen var høyere. Imidlertid uttaler leverandør- og servicenæringen at deres inntjening fremdeles er under press, og at de på sikt må bedre denne for å kunne fortsette å levere gode tjenester.

OD registrerer at det i mange av utbyggingsprosjektene det siste året har vært risiko knyttet til mangel på arbeidskraft og kapasitet innen enkelte områder. En slik utvikling kan medføre kostnadsøkninger og kapasitetsbegrensninger som vil kunne påvirke prosjektgjennomføring negativt.

3.6 Endrede kontrakts- og samarbeidsformer

Kontraktstrategien sier noe om hvordan prosjektet skal velge leverandører, sikre konkurransedyktige priser og hvordan prosjektet skal styres og følges opp i gjennomføringsfasen. Kontraktstrategien må ta hensyn til mange elementer inkludert prosjektets størrelse og kompleksitet, operatørens og leverandøren(es) kompetanse og erfaring og kapasitet i markedet.

Operatørene kan velge å dele opp et prosjekt og tildele kontraktene på ulike måter. Graden av oppfølgingsarbeid fra operatørens side vil kunne variere avhengig av type kontrakter og hvem som blir tildelt kontrakten(e). Det å sette sammen forskjellige deler av et prosjekt i en enkelt kontrakt (totalkontrakt) innebærer at en hovedleverandør tar seg av grenseflatene mellom de ulike leveransene.

En av ODs anbefalinger etter gjennomgangen av prosjektene i 2013 var at operatøren bør vurdere å ta et større direkte kontraktansvar ift. leveranser av sentrale utstyrspakker.

Totalkontrakter har vært den mest benyttede kontraktsformen ved bygging av plattformer på norsk sokkel. Equinor har med bakgrunn i sine erfaringer på de siste store prosjektene valgt en blanding av kontraktsformer; både totalkontrakter og en oppdeling i prosjekterings- og innkjøpskontrakter samt byggekontrakter er benyttet.

Flere av oljeselskapene, eksempelvis Aker BP og Centrica (nå Spirit) har lagt vekt på langsiktig avtaler (allianser) med få utvalgte leverandører framfor anbudskonkurranse per prosjekt. Det kan være fordelaktig å samarbeide med samme leverandører over lenger tid. En oppnår kontinuitet i fra planleggingen til gjennomføringen og unngår dermed risikoen forbundet med å bytte leverandør underveis.

Samtidig kan slike langsiktige avtaler ha den ulempen at konkurransen blant leverandørene begrenses og at færre teknologiske løsninger blir vurdert. Det er rettighetshaverne i utvinningstillatelsen som vedtar prosjektets kontraktstrategi, og med det også hvorvidt operatørens allianseavtale med leverandørene er hensiktsmessig for det aktuelle prosjektet.

Allianse:

Allianse er samarbeidsmodell mellom oljeselskap og leverandør og gjerne også mellom leverandørene der hvor det er flere leverandører i allianse med oljeselskapet. Gjennom alliansene forsøker oljeselskapet å engasjere leverandørene tidlig i planleggingen og skape insentiver (felles mål og økonomiske interesser) som motiverer til å finne gode løsninger. Leverandørene følger gjerne prosjektet i alle faser, fra planlegging til utbygging.

Aker BP har i tillegg valgt en modell hvor prosjektorganisasjon kan bemannes med personell fra både operatør og leverandører. Dette kan ifølge operatøren bidra til mer effektive arbeidsprosesser som igjen kan bidra til kortere planleggings- og gjennomføringstid samt lavere kostnader. Operatører som har inngått allianser har gjerne en rammeavtale i bunn.

Rammeavtale:

En rammeavtale er i denne sammenheng en avtale som inngås mellom et oljeselskap og en leverandør. Avtalen fastsetter sentrale kontraktsvilkår (pris, hva som skal leveres etc) for senere avrop til kontrakten. Rammeavtalene inngås gjerne med flere leverandører innenfor et segment, noe som åpner for konkurranse når en foretar avrop til rammeavtalen.

Totalkontrakt:

Begrepet totalkontrakt (EPC) innebærer at en setter sammen ulike deler av et prosjekt inn i en enkelt kontrakt og gir hovedleverandøren ansvar for å håndtere grensesnitt mellom de ulike leveransene. Typisk innhold i en slik kontrakt er prosjektering (E), innkjøp (P) og bygging (C), men også transport fra verft til Norge eventuelt installasjon på feltet (I) kan være inkludert. Den kan også inkludere uttesting (c).

Tabellen nedenfor forklarer noen av begrepene som blir brukt ifm. kontrakter brukt på norsk sokkel og senere i rapporten.

	Engelsk	Norsk
FEED	Front End Engineering Design	Forprosjektering
E	Engineering	Prosjektering
P	Procurement	Innkjøp
C	Construction	Konstruksjon
F	Fabrication	Fabrikasjon
Ma	Management assist	Prosjektassistanse
I	Installation	Installasjon
H	Hook up	Sammenstilling
C	Commissioning	Uttesting